2.1審議發現的主要問題　

       現行的通用工業化學品制度區分"現有物質"，即1981年9月聲明已投放市場的所有化學品，及"新物質 "，即此后投放市場的物質。　

       新物質約有2700種。根據67／548指令，在銷售量超過10公斤時，即需要試驗和評估其對人體健康和環境的風險。對銷售量更大的物質，則需做更深入的長期和慢性影響的試驗。　

       相反，現有物質占市場所有物質總量的99％以上，但卻不需要履行同樣的試驗要求。1981年報告的現有物質的數量為100106種，目前銷售量超過1噸的物質估計有30000種。大約其中140種這些物質已被成員國 主管機關確認為重點物質并需實施綜合風險評估。　

       整體上缺乏對現有物質的特性和用途的知識。風險評估過程是緩慢的，需要許多資源，這使得該制度無法快速有效地進行。由于是主管機關負責評估，而非生產、進口或使用該產品的企業，所以責任的分擔不盡合理。現行的法規僅要求生產商和進口商提供信息，而不要求下游用戶(工業用戶和配制商)這樣做。因而很難獲得使用物質的信息，并且下游使用導致的暴露方面的信息通常也較少。對物質進行進一步試驗的決定只有經過一個漫長的歐委會程序，并且只有在主管機關證明一種物質可能有重大風險的情況下才能要求企業進行進一步試驗。但是，沒有試驗結果，幾乎不可能提供這種證明。鑒于此，只完成了一小部分物質的最終風險評估。　

       根據76／769號關于限制銷售和使用危險物質和制劑的指令，歐盟委員會承諾要開展風險評估和相應的成本和效益分析之后才提出建議或通過影響化學工業的管理措施。這些報告的主題是指出不可接受風險( 主要源于在國家層次上作出的禁止通知)，這些主題又經過歐盟委員會的CSTEE的同行評估。　

       現行的責任制度也不足以彌補審議中發現的問題。責任通常基于誰危害、誰賠償這樣一個原則。不過為了使其承擔責任，需證明原因與危害結果之間存在因果關系。如果原因和發生結果之間的時間間隔過長并且如果沒有足夠的有關物質副作用的試驗數據，受傷害的各方簡直不可能找出因果關系。即使證明有因果關系存在，由歐盟成員國法院判定賠償，這種賠償通常也不如美國那么高，所以其威懾力也就很有限。為了改進這一局面，使生產商承擔對其產品的責任，歐盟委員會宣布了其在該領域提議立法的打算⑦。　

       2.2擬議戰略的政治目標　

       為了實現可持續發展的首要目標，歐委會已經確立了實現單一市場框架內化學工業的持續發展目標所必需滿足的幾個目標：　

       ＊保護人體健康和環境。　

       ＊保持和提高歐盟化學工業的競爭力。　

       ＊防止內部市場的分裂。　

       ＊增加透明度。消費者需要得到化學品的信息以便決定其使用的物質，企業需要了解管理過程。　＊與國際上一起努力。化學工業的全球特點及某些化學物質的跨國境的影響使得化學安全成為了國際問題。　

       ＊促進非動物試驗。保護人體健康和環境，包括野生動物，應當平衡實驗室動物的福利。歐委會為此將促進制定與驗證非動物試驗方法。　

       ＊與歐盟在WTO的國際義務相一致。不應當對貿易構成不必要的障礙，不應當對進口物質和產品構成歧視。 

       提議的戰略必需包括這些目標。　

       2.3擬議戰略的主要要素　

       保護人體健康和促進無毒環境　

       歐委會建議現有物質和新物質將來應當根據單一制度實施同樣的程序，現有物質將在2012年以前逐步實施。現行對新物質的制度應當進行修訂，以使其更加有效，并在修改后將義務延伸至現有物質。建議的制度為REACH，代表化學品注冊、評估和許可。REACH制度的要求，包括試驗要求，取決于生產或進口的化學品已證明或懷疑其有害特性、用途、暴露及數量。超過1噸的所有化學品都應當在中央數據庫注冊。對更大量的產品應當給予長期和慢性影響方面的關注。　

       確定最后期限：歐委會建議分步驟逐漸解決"過去的負擔"及獲得足夠的對企業希望繼續銷售的現有物質的知識。鑒于市場上大量的現有化學品的存在，歐委會建議首先重點考慮導致高暴露或引起擔憂的物質，其危險特性---物理、化學、毒理或生態毒理已知或疑似。所有這些物質應當在5年內試驗，并在隨后適當評估其對人體健康和環境的影響。 其他現有物質應當按照第6章的建議進行。使企業對安全負責，獲取化學品知識的責任應當由企業承擔。企業還應當保證只生產及／或銷售那些對其預定的用途安全的化學品。歐盟委員會建議轉由企業承擔獲取和評估數據及評估使用風險的責任。企業還應當向下游用戶提供足夠的信息。　

       延伸生產鏈上的責任：化學品的下游用戶，以及生產商和進口商，應當負責其產品安全的所有方面，并應當提供使用和暴露評估的信息。制劑的生產者及其他下游用戶必須承擔其負責的產品周期部分的安全，包括銷毀和廢物管理。 

       對極高關注物質實施許可：引起極大關注的具有危險特性的物質在其投入特定用途之前將給予特別使用許可。如有證據表明特殊用途僅會帶來極小的風險，或者在其他情況下，考慮到社會經濟效益，缺少適合同種需要的"更安全的 "化學品，則可以使用，同時考慮將消費者、工人、大眾和環境的暴露降到最低的措施，之后才發放許可。未引起關注的化學品使用可能會免于許可程序。　

       危險化學品的替代：另一個重要目標是如果有合適的替代產品，則鼓勵用危險小的化學品來替代。下游用戶責任的增加及更好的公眾信息將為替代化學品創造強大的需求，這些替代品已經過充分的試驗，對預期的使用也是安全的。 

       保持和提高歐盟化學工業的競爭力　

       激勵創新：促進化學工業的競爭力及鼓勵創新，特別是開發更安全的化學品是絕對必要的。法規是塑造化學企業創新行為的主要因素。歐盟委員會建議抬高現行通知的門檻和增加新物質的試驗，以改進惡化的科研開發條件并使得試驗數據能夠以靈活的方式使用和提交。　

       切合實際的提交數據的時間表：在建議提交數據的時間表方面，戰略中應考慮到資源的影響。與抬高試驗門檻和增加更靈活的試驗數據等措施一起，這應當使企業的成本降到絕對最小。　

       防止內部市場的分裂　

       任何有關化學品的歐委會戰略應當針對確保對健康、安全和環境的高水平的保護，同時確保內部市場在該領域發揮適當的作用---像在歐盟內部任何其他工業領域一樣。實現這些目標需要在歐盟層面上完全協調一致的新政策。　

       提高透明度　

       向公眾提供全部信息：公眾有權利得到他們所接觸的化學品方面的信息。這將使公眾能夠做出明智的選擇，避免使用含有危險化學品的產品，借此對產業界造成必要壓力去生產更安全的產品。但是敏感的商業信息會被適當的保護。 

       更透明的規章制度：一旦現有化學品被分階段納入，建立適用于所有化學品的單一的制度將有助于提高化學品法規的透明度。　

       國際一體化　

       有利于化學品在全球范圍內安全使用：工業化國家、發展中國家和國際組織構成的全球工作網絡在過去的幾十年中致力于提高化學品的安全使用。化學品安全政府間論壇(IFCS)的建立也是旨在協調與此相關的眾多國內、國際活動，促進化學品安全，并監督1992年在巴西里約熱內盧聯合國環境與發展大會(UNCED)地球峰會上通過的《2 1世紀議程》第19章確定的《化學品環保管理項目計劃》的實施。本白皮書的有關建議將是對上述國際項目計劃的響應，并將為實現全球范圍內化學品的安全使用作出重要貢獻。　

       涉及全球市場的檢測：試驗的規定不僅僅適用于歐盟的化學工業，進口商也必須對其所進口的化學品進行評估、提供信息、承擔試驗費用。這將用以避免對全球市場的扭曲，保證不危及歐盟化學工業競爭力。　

       對非歐盟試驗結果的認可：缺乏現存化學品的相關數據是世界各國普遍擔心的問題。例如，美國最近啟動的立法提案(GoreInitia tive)，其目標是在2004年底完成2800種大量生產的化學品的試驗。該提案被認為是第一個系統地獲得目前美國市場上使用的大多數化學品毒性和生態毒性信息的方法。由于有關的試驗都是在全球統一的試驗方法下進行的，所以在美國已經進行的化學品危險特性的研究將不會在歐盟內重復，反之亦然。相應地，經濟合作和發展組織(OECD)關于化學聯合會國際理事會高產量化學品(HPV／ICCA)和高產量化學品篩選信息數據集(SIDS)項目的試驗結果也將被采納，以減少在歐盟內實施的試驗數量。　

       符合OSPAR：《關于保護東北大西洋海洋環境的協定》⑧(TheC onventionfortheP rotectionoftheMarineEnv iroumentoftheNorthEastAtlantic) 旨在防止和減少污染，保護東北大西洋海區不被諸如，開發陸地資源、海上資源、傾倒和焚燒垃圾等人類活動破壞。本政策支持該目標，特別是通過提高對下游化學產品使用者進行控制的建議。　持續有機污染物質(POPs)：由于持續有機污染物在自然環境中能長時間保持穩定性，所以這些物質會表現出特別的危害。持續有機污染物可以從其生產地進行長距離的轉移，可以在大多數生物的組織器官中積聚并危害人類和生物。因此對這些物質進行嚴格控制的要求已經被國際社會所認可。在聯合國環境規劃署(UNEP)執行歐委會發布了一項相關法令后，最近就達成減少12種特定持續有機污染物(一組首先適用的高穩定性有機物質)生產、使用、散播、排放的國際條約談判也已經結束。同時，進一步區分現存物質中的持續有機污染物的標準也已經制定出來。此外，協定成員還將被限制生產和使用具有持續有機污染物特征的新物質⑨。　

       發展中國家：共同體的一項主要目標是加強發展中國家對化學品進行管理的能力。很多發展中國家缺乏足夠的法規、管理能力和設施來保證化學品被安全地使用。對特定危險工業化學品和農藥進行預先通知同意的《鹿特丹協定》(R otterdamConventiononpriorin formedcon-sent，PICConventio n，1998)就規定了出口國在輸出這類化學品前應征得進口國的同意，并對特殊化學品應提供相關的多邊、雙邊的培訓和技術援助。　

       發展中國家大多數是化學品的進口國而非出口國。歐盟對化學品進行試驗的要求將保證發展中國家進口的大多數化學品已經經過評估。其產生的利益將遠遠超過發展中國家本地化學品公司因生產輸往歐盟的化學品所付出的，諸如試驗等的潛在經濟負擔。